不起诉案件行刑反向衔接研究（第六章第三节）--冯孝科著

第六章第三节 关于“行政主管机关”的确定

《刑法》第37条规定，对于需要给予行政处罚的被不起诉人，检察机关移送“主管部门”予以处罚；《刑事诉讼法》第177条第3款规定，对被不起诉人需要给予行政处罚的，检察机关要移送有关“主管机关”处理；《行政处罚法》第27条规定，对于当给予行政处罚的被不起诉人，检察机关要移送“有关行政机关”。最高检《意见》规定，检察机关对于被不起诉人，认为需要给予行政处罚的，经检察长批准，提出检察意见，移送“行政主管机关”处理。

在不起诉案件行刑反向衔接中，有关法律、文件对于有权给予被不起诉人行政处罚的部门，出现了主管部门、主管机关、有关行政机关、行政主管机关等不同的表述，但其内涵和本质是一样的，其指的并不完全是行业主管部门，而是行业监管部门，是能够依法对被不起诉人的违法情形予以行政处罚的行政机关。在此，我们主要以行政处罚为例进行探讨，并将具有处罚权限的机关一般表示为“行政主管机关”。

那么在不起诉案件行刑反向衔接中，检察机关怎么确定哪个机关是履行行政处罚职责的“行政主管机关”呢?以前这个问题比较容易判定，主要是行业主管机关，比如对于治安管理领域的违法行为的，由公安机关处罚；对于林业领域的违法行为，由林业管理部门处罚，等等。我国综合行政执法体制改革后，针对具体领域的行政管理和执法，分别由行业主管部门落实监管主体责任，综合行政执法部门在本地综合行政执法改革范围内，集中行使行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制权等职权。因此，行政主管机关既可能是综合行政执法部门，也可能是行业主管部门，需要根据本地改革情况予以确定。

一 、行政主管机关为综合行政执法部门

综合行政执法体制改革是行政执法体制改革的一种重要形式，其重要任务是通过实施相对集中的行政执法权(行政处罚权),着重破解重复执法、多头执法、执法效率低下的顽瘴痼疾，形成权责统一、权威高效的行政执法新格局。

(一)综合行政执法改革的早期探索

我国综合执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年10月，国务院办公厅决定在广东省、重庆市等具备条件的地市、县市开展试点工作，开始了综合行政执法改革的第二轮探索。为有效衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，2003年2月中央编办、国务院法制办联合发文，就相对集中行政处罚权和综合执法试点两项工作的关系和贯彻落实问题做了安排。（112）

这期间各地区综合执法改革主要有三种模式：第一种是行政处罚权的外部转移与相对集中，即将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门统一转移给新的执法部门，改革范围内的行政处罚权，集中由一个独立的执法部门统一行使；第二种是部门外部合并，处罚权内部集中，在这种模式下，改革涉及的部门直接合并为一个新的部门，被合并部门的处罚权由新的部门内设的执法机构统一行使；第三种是联合执法性质的模式，在这种模式下， 一般是在相关部门抽调工作力量，成立一个专门的执法机构，但在作出行政处罚时，名义机关依然是法律法规规定的各个行政机关。

(二)新时代综合行政执法改革情况

党的十八大以来，党中央对综合行政执法改革作出了系列决策部署，提出了新的更高的工作要求，各地以“大综合一体化”为统领，把牢“一个口子执法”的改革方向，将多个领域的执法权纳入综合行政执法范围，将多个条线行政执法队伍能统尽统，并在此基础上按需向乡镇(街道)赋权，将行政执法力量向基层下沉。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是进一步指出，要“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按 减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”,同时还明确要求“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。

2015年4月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》,确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个城市开展综合行政执法体制改革试点，要求试点地区在继续推进减少执法层级、明确各级政府执法职责的同时，重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、理顺综合行政执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设等方面推进试点改革。

党的十九大报告深刻把握党和国家事业历史性变革及其对组织机构和管理体制的新要求，就深化机构和行政体制改革作出重要决策部署。2018年2月党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,把完善市场监管和执法体制作为改革的重要内容，专题就“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉”等工作进行安排，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权。在国家层面，对有关职责进行整合，组建国家市场监督管理总局。在地方，组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五大综合执法队伍，并继续探索跨领域跨部门综合执法。

同时，根据党中央关于构建简约高效基层管理体制的部署要求，积极推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(中办发〔2019〕5号),指出要积极推进基层综合行政执法改革，要“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”。

党的二十大报告也明确指出，要“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次强调，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制，健全行政复议体制机制”。

党中央关于综合行政执法改革的重要决策部署和工作要求，为各地相关工作指明了前进的方向，提供了行动指南。全国各地紧扣法治政府建设目标，结合工作实际，调整市县综合行政执法部门内设机构设置和执法队伍结构布局，不断完善相关协作机制及相关配套制度，以依法行政、执法严明、便捷高效等为基本原则，围绕“一站式办案，规范化执法”理念，规范执法标准、执法程序、执法活动、执法方式，努力提升行政执法新形象，全面提高综合行政执法能力和执法公信力。

(三)综合行政执法部门的行政处罚职责范围

由于综合行政执法改革工作目前仍在持续推进，各地在推进整合组建市场监管、生态环境保护、交通运输、农业、文化市场等领域综合行政执法的同时，深化跨领域综合行政执法改革，并推进行政执法权限和力量向基层乡镇街道延伸下沉。因此，在移送“有关主管机关”时，检察人员要注意厘清不同综合行政执法部门的行政处罚权限。下面，我们根据党中央决策部署要求，简要介绍一下深化行政执法体制改革中的五大综合执法队伍的职能。

一是整合组建市场监管综合执法队伍，由国家市场监管总局指导。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍。鼓励地方将其他直接到市场、进企业，面向基层、面对老百姓的执法队伍，整合划入市场监管综合执法队伍，如商务执法、盐业执法等。涉及药品经营销售等行为的执法，由市县市场监管综合执法队伍统一承担起来。

二是整合组建生态环境保护综合行政执法队伍，由生态环境部指导。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，履行生态环境保护执法职责，实现一件事情由一支执法队伍监管的目标。

三是整合组建文化市场综合执法队伍，由文化和旅游部指导。将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责。

四是整合组建交通运输综合执法队伍，由交通运输部指导。整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责和队伍，着力解决一个系统多支队伍执法、交叉执法等问题。

五是整合组建农业综合执法队伍，由农业农村部指导。将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍进行整合，实行统一执法。

改革后的市场监管和执法主要包括市场监督管理、市场秩序维护、市场主体登记和政府行政执法等工作，负责监管工业产品质量安全、食品药品安全、特种设备安全，管理计量标准、检验检测、认证认可，以及反垄断统一执法和市场、生态、文化、交通、农业等政府各职能领域的行政执法。（113）

综上可知，检察机关开展不起诉案件行刑反向衔接案件，提出检察意见移送有关部门处理时，要结合被不起诉人违法情形，根据具体综合行政执法部门的执法权限，选定正确的“行政主管机关”并移送案件。

需要强调的是，组建五大综合执法队伍是推进综合行政执法改革的基本要求，而行政执法体制改革的方向是“深化跨领域综合行政执法改革”并“逐步实现基层一支队伍管执法”。因此，有的地方改革的步伐比较大，设置的综合行政执法部门少于五个或者只有一两个，比如海南省，在市县一级只设一个综合行政执法局，统一管理辖区内的行政执法。在这种情况下，检察人员要根据本地改革情况，正确选择有处罚权的“行政主管机关”。

比如 ，H 省D 县检察院办理的杨某、王某涉嫌拒不支付劳动报酬罪不起诉行刑反向衔接案。杨某、王某因涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送检察机关审查起诉。因情节轻微，H 省 D 县检察机关依法作出不起诉决定。其后，该县检察院刑事检察部门将案件移送本院行政检察部门办理。行政检察部门审查后发现，杨某、王某承建的H 省某灌区工程东干支渠项目土建施工1标(项目名称)项目，系某水安建设集团股份有限公司中标的工程。某水安公司明知杨某、王某均无相关施工资质，仍与其签订《内部承包协议》,约定由杨某、王某分别承包土建施工1标第2、3标段工程的劳务，由某水安公司计取建筑材料款和机械设备费用。应当对某水安公司的违法分包行为给予行政处罚。

在确定有权处罚的行政主管机关时，检察机关发现本省实行综合行政执法体制改革，根据省政府发布的综合行政执法事项指导目录规定，对承包单位将承包的水利工程转包、违法分包或者监理单位转让水利工程监理业务的行政处罚，法定实施主体为水行政主管部门或者流域管理机构，第一责任层级实施主体建议为市县综合行政执法部门。因H 省没有设置流域管理机构，本案的行业主管部门应为县水务局，由于县水务局的行政执法事权已划转至县综合行政执法局，因此本案行政执法主体为县综合行政执法局。检察机关提出检察意见后，将案件移送D县综合行政执法局依法处理。

(四)基层综合行政执法部门的行政处罚职责范围

根据我国行政法律的有关规定，绝大多数行政执法权在县一级以上人民政府，乡镇(街道)政府并没有行政处罚权限。而综合行政执法改革的一个重要方面，是稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，推动执法力量下沉、重心下移。改革要求整合乡镇各类站所力量资源，设立综合行政执法机构，实行“一支队伍”管执法。

为此，一些地方采取省级政府授权等方式，将有关行政执法(行政处罚)权限下放至乡镇，进而使得基层综合行政执法部门依法取得执法主体地位。以海南省为例，省政府通过印发《海南省综合行政执法协作暂行规定》和《海南省综合行政执法事项指导目录》的方式，划定综合行政执法范围。

根据已公开的《海南省综合行政执法事项指导目录》(2023年版),依法或者赋权乡镇和街道履行78项行政处罚事项、6项行政强制事项。

根据改革要求，乡镇政府、街道办事处将具有一定的行政执法权，乡镇基层政府一般新设立基层综合行政执法部门(一般名称为**乡/镇/街道办事处综合行政执法中队)具体履行此项职责。在行政上，乡/镇/街道办事处综合行政执法中队隶属于所在的乡镇政府、街道办事处，接受有关县级业务主管部门的业务指导和监督，接受县级综合行政执法部门的业务指导。

因此，检察人员在不起诉案件行刑反向衔接中，对于被不起诉人的违法情形，属于乡镇政府和街道办事处履行的行政处罚事项的，要根据案件具体情况，将案件移送违法行为发生地或违法结果发生地或者被不起诉人所在地等的乡镇政府综合行政执法部门办理。

二 、行政主管机关为业务主管部门

整合组建统一的综合行政执法部门是行政执法体制改革的方向，但全国各地情况各异，行政执法面临着复杂的执法要求和环境。即便在综合行政执法体制改革较为彻底的地方，有一些行业或领域的行政处罚权并未纳入综合行政执法部门的执法范围，仍由业务主管部门(行业主管部门)行使。

我们仍以海南省为例，在省政府办公厅发布《海南省综合行政执法事项指导目录》时即指出，《指导目录》中明确领域的行政处罚权及与其相关的行政强制措施由市县综合行政执法部门行使，市县综合行政执法部门开展行政执法应当以现行有效的法律、法规、规章规定的条款作为依据。未纳入《指导目录》范围的领域，行政执法事项由相关业务主管部门行使。即便纳入《指导目录》的处罚事项，也“不排斥省级业务主管部门对违法违规行为的管辖权和处罚权，必要时，省级业务主管部门可以按程序对重大案件和跨区域案件实施直接管辖，或进行监督指导和组织协调”,并且“各市县在制定本市县综合行政执法事项清单时，可按照实际情况确定实施主体”。（114）

因此，并不是所有的违法情形均由相应的综合行政执法部门行使处罚权。对于一些特殊的违法情形，仍由行业主管部门行使处罚权，检察人员在办理不起诉案件行刑反向衔接中，要予以注意和区分。这种行业主管部门继续履行监管职责，行使本行业、本领域行政执法和行政处罚的最为常见的是公安机关。比如，对于社会治安秩序、交通安全和交通秩序、特种行业作业、户政及出入境等领域的管理，主管机关和监管机关(行政执法机关、行政处罚机关)均为公安机关。另外，在海关、税务等领域也一定程度上存在此种情形。

关于治安管理领域公安机关履行处罚权，还要注意铁路、交通、民航、森林公安机关和海关侦查走私犯罪公安机构以及新疆生产建设兵团公安局的治安管理处罚权的区分问题。根据有关法律，铁路、交通、民航、森林公安机关依法负责其管辖范围内的治安管理工作，海关侦查走私犯罪公安机构对阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件的查处权，有关森林公安机关等专门公安机关与地方公安机关办理治安案件的管辖分工，可以由各级人民政府公安机关根据当地实际情况确定。因此，对于本辖区内存在不同公安机关的，检察机关在开展相关不起诉案件行刑反向衔接时，要注意区分其管辖分工。

《治安管理处罚法》规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。”县级以上公安机关及铁路、交通、民航、森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定，派出所及铁路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、五百元以下罚款的治安管理处罚决定；海关系统相当于县级以上公安机关；侦查走私犯罪公安机构可以依法查处阻碍缉私警察依法执行职务的治安案件，并依法作出治安管理处罚决定。新疆生产建设兵团系统的县级以上公安局应当视为“县级以上人民政府公安机关”,可以依法作出治安管理处罚决定，其所属的公安派出所可以依法作出警告、五百元以下罚款的治安管理处罚决定。

行政主管机关仍为业务主管部门的，除了治安管理领域可能会涉及不同的公安机关的执法权外，对于综合行政执法改革尚处于推进阶段的地方，检察机关在开展不起诉案件行刑反向衔接时，有时可能也会遇到对于被不起诉人的违法行为，多个行业主管部门均有执法权的情形，需要检察机关首先解决究竟该依法移送哪个行政主管机关处理的问题。比如，甲收购了乙非法捕捞的水产品，案发后，甲、乙分别以涉嫌掩饰隐瞒犯罪所得罪和非法捕捞水产品罪被移送起诉。甲因情节轻微被检察机关依法决定不起诉后，因当地尚未进行综合行政执法改革，对于甲的违法行为，当地农业农村部门、公安部门、渔政部门乃至海警部门等均有行政执法权。那么,检察机关在开展行刑反向衔接时应该向哪个部门移送案件呢。

我们认为，针对上述情况，检察机关可以按照《行政处罚法》第29条关于“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定精神予以办理。这一规定虽然是旨在解决在实际执法过程中，当同一违法行为同时违反多个法律规范时，如何选择适用的法律规范进行处罚的问题，但是在行政处罚领域，不同的法律规范对应不同的执法部门，明确了给予被不起诉人行政处罚的法律依据问题，一般也就明确了在多个具有行政执法权的机关当中，检察机关需要将案件移送哪一个行政机关处理的问题。

以上主要明确的是“应当给予罚款”的行政处罚中的“法条竞合”及“执法机关竞合”的处理原则，即同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。但是如果同一个违法行为违反多个法律规范，不同的法律规范规定了不同的处罚种类时，如何确定法律依据及行政主管机关呢。我们认为，仍然可以以《行政处罚法》第29条规定的精神作为移送案件的指导，选择处罚较重的规定进行处罚。一般认为，我国《行政处罚法》规定的行政处罚的种类中，除“法律、行政法规规定的其他行政处罚”外，从轻到重依次为声誉罚(警告、通报批评)、财产罚(罚款、没收违法所得、没收非法财物)、资格罚(暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件)、行为罚(限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业)、自由罚(行政拘留)。

当然，以上关于行政处罚中不同种类处罚的轻重比较只是一种理论上的探讨，供实务工作的参考，并不绝对，不同的当事人、不同的违法情形，对于不同种类的行政处罚孰轻孰重甚至可能会得出截然不同的结论。比如，对于普通人而言有时被处以罚款是比被行政拘留“更严重”的处罚，而对于一些从事具有行业准入门槛的当事人而言，被处以“吊销许可证”或者“限制从业”是“最严厉的处罚”,等等。因此，检察机关开展行刑反向衔接时，还需要承办行政检察人员汇总行政法中可能涉及的其他法律规范，对比罚款数额和其他行政处罚的种类及幅度，结合案件实际，参照本地关于对此类违法行为予以行政处罚的通常做法，选择、确定适当的行政主管机关并移送案件。

注释：

（112）参见刘青：《推进综合行政执法体制改革的几点思考》,《机构与行政》2016年第8期。

（113）参见张季：《深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想完善市场监管和执法体制》,《人民日报》2018年5月22日07版。

（114）参见《海南省人民政府办公厅关于印发海南省综合行政执法事项指导目录(2023年版)的通知》(琼府办〔2023〕34号)。

作者 冯孝科