不起诉案件行刑反向衔接研究（第六章第四节）--冯孝科著

第六章第四节 检察机关的跟踪督促和跟进监督

在不起诉案件行刑反向衔接中，对于需要给予被不起诉人行政处罚的，检察机关除了提出“检察意见”“移送”“有关行政主管机关”处理外，还要对行政主管机关的回复和处理情况“加强跟踪督促”及跟进监督。

比如，《刑事诉讼法》第177条规定，对于行刑反向衔接中检察机关移送的案件，“有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”。最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》要求，有关主管机关收到人民检察院提出的对被不起诉人给予行政处罚的检察意见后，应当自收到检察意见书之日起两个月以内将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院。最高检《意见》明确规定，对于不起诉行刑反向衔接案件，“行政检察部门对行政主管机关的回复和处理情况要加强跟踪督促，发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。

一 、跟踪督促和跟进监督的方式

对行政主管机关的回复和处理情况开展跟踪督促和跟进监督，是不起诉案件行刑反向衔接工作的内在要求，是检察机关的应有责任。根据最高检《意见》规定，跟踪督促，主要针对行政主管机关的回复和处理情况；跟进监督，主要是指检察机关发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正，也就是对行政主管机关给予被不起诉人行政处罚的行为开展行政违法行为检察监督。

1.定义。跟踪督促是由跟踪和督促两个词组成的。根据百度词条，跟踪，是指紧紧跟在后面；督促，是指监督催促，有“监督推动，使事情做好”的词义。因此，在不起诉行刑反向衔接案件中，跟踪督促可以理解为，对于需要给予被不起诉人行政处罚的，检察机关向行政主管机关制发检察意见后，不能“一发了之”,要“紧紧跟在行政主管机关后面”,督促其按时、依法作出行政处罚决定。

跟进监督也是由两个词组成的——跟进和监督。根据百度词条，跟进，是指跟随着前进；监督，其基本意思是对现场或某一特定环节，过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。具体到不起诉案件行刑反向衔接工作中，结合最高检《意见》规定，跟进监督可以理解为，对于需要给予行政处罚的被不起诉人，检察机关制发检察意见移送案件后，要“紧紧跟在行政主管机关后面”,在督促其按时、依法作出行政处罚决定的过程中，发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的，依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。

2.跟踪督促和跟进监督的关系。我们认为，跟踪督促和跟进监督都是检察机关在不起诉案件行刑反向衔接工作中，对行政主管机关的处罚活动开展的检察监督活动，二者呈现的是一种目的与保障的关系。根据最高检《意见》规定，对行政主管机关的回复和处理情况，检察机关“要加强跟踪督促”,以达到行政主管机关按时、依法对被不起诉人行政处罚的目的；发现“发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的”,跟进监督，通过制发检察建议等方式督促其纠正，进而为达到对被不起诉人依法予以行政处罚的目的提供保障。

由此，我们可以认为，跟踪督促更多是一种工作要求，防止检察机关制发检察意见后出现“一发了之”的现象。跟踪督促对象是行政主管机关的回复(是否按期回复)和处理(是否依法处理)情况。而跟进监督是检察机关的监督职责，对于跟踪督促等工作中发现的行政机关的处理行为，存在违法行使职权或不行使职权的行为，开展行政违法行为监督。

3.跟踪督促和跟进监督的方式。跟踪督促在某种意义上既然可视为一种工作要求，那么其工作方式就是多样的，可以根据本地工作情况和实际，采取电话询问、当面沟通、函件来往以及联络员制度、联席会议制度等方式，督促行政主管机关按时、依法作出行政处罚决定。

跟进监督，即不起诉案件行刑反向衔接领域的行政违法行为检察监督，是检察机关的法律监督职权之一，其监督方式主要是通过制发检察建议，督促行政主管机关纠正。最高检印发的《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,明确将行政违法行为线索来源限制在办理行政诉讼监督案件和开展行刑反向衔接工作。（115）同时，最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第14条规定，人民检察院应当定期向有关单位通报开展行政执法与刑事司法衔接工作的情况。因此，跟进监督的方式，除了制发检察建议外，还可以探索对行政主管机关工作中存在的普遍性问题和突出问题进行年度或者专题分析，对可能滥用执法权的苗头性、倾向性问题或者某方面问题的特点和趋势进行总结，提出促进依法行政的意见和建议，并报送地方党委、人大、监委及该行政机关的上级机关等相关部门，共同推动和创新社会治理。

如，安徽省合肥市蜀山区检察院办理的汪某涉嫌诈骗罪相对不起诉行刑反向衔接案。汪某于2022年9月向钟某借款共计人民币3000元。同年9月26日，汪某谎称通过银行卡向钟某转款了10500元用于偿还借款，其中500元是利息，并要求钟某向其返还多转的7000元。为获取钟某信任，汪某还将两张分别显示5500元、5000元(延迟转账)的银行卡转账截图发送给钟某，钟某遂向汪某支付宝转账共计人民币7000元。后钟某发现汪某的还款一直未到账便询问汪某，汪某以各种理由推脱，并于同年10月删除钟某微信。2023年5月10日，公安机关以汪某涉嫌诈骗罪移送检察机关审查起诉。安徽省合肥市蜀山区检察院审查认为，汪某的行为已构成诈骗罪，但犯罪情节轻微，具有坦白、自愿认罪认罚情节，系初犯，且全部退赔，依照刑法规定可以免除刑罚处罚，遂于2023年7月25日依法对汪某作出相对不起诉决定。蜀山区检察院刑事检察部门认为应当对被不起诉人汪某予以行政处罚，将案件移送本院行政检察部门办理。

行政检察部门审查后认为，该案在案证据足以证实汪某实施诈骗违法行为，对其应当给予行政处罚。2023年8月8日，蜀山区检察院向合肥市公安局蜀山分局制发检察意见，建议：根据《治安管理处罚法》第49条之规定，对汪某予以行政处罚。

合肥市公安局蜀山分局收到检察意见后既未在法定期限内立案，也未在两个月期限内回复，经检察机关督促后仍未作出处理。2023年11月6日，蜀山区检察院向合肥市公安局蜀山分局制发检察建议，建议：立即对被不起诉人汪某作出行政处罚决定，并将行政处罚决定书附函回复本院。2023年12月11日，合肥市公安局蜀山分局根据《治安管理处罚法》第49条之规定，对汪某作出行政拘留十一日的行政处罚决定，并在书面回复中表示：今后收到检察意见后在两个月内将处罚结果及时回复，并加强内部督促，防止类似情形再次发生。（116）

在上面举例的汪某涉嫌诈骗罪相对不起诉行刑反向衔接案中，检察机关分别对公安机关的处理情况进行了跟踪督促和跟进监督。因此，在不起诉案件行刑反向衔接工作中，检察机关提出检察意见后，行政检察部门要及时了解行政主管机关确定的专门机构和执法人员，以及受理、立案、调查、决定、送达、执行或申请执行等不同行政处理阶段的办理情况。对行政主管机关无正当理由逾期不履行或不及时履行行政处罚职责的情形，及时督促其依法履行职责，及时作出处理。经督促行政机关仍不回复且未依法启动行政处罚程序的，检察机关可以制发检察建议。对行政机关怠于对被不起诉人作出行政处罚决定的不作为予以监督，确保监督意见落到实处，切实提升监督质效。

二 、跟踪督促和跟进监督的内在逻辑

跟踪督促和跟进监督的内在逻辑，是检察机关统筹推进不起诉案件行刑反向衔接与行政违法行为监督，优化检察机关内部履职分工，推进检察职能一体化的必然要求，是新时代行政检察监督制度深化发展的必然结果。

1.是优化检察机关内部分工，推进检察职能一体化的必然要求。国家监察体制改革后，检察机关进行了职能重塑、机构重组、机制重构，形成了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督新格局。最高人民检察院出台的《2023—2027年检察改革工作规划》,对深化检察改革作出具体安排，提出推动刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”全面、协调、充分、融合发展。其中，“四大检察”融合发展既是全面提升法律监督质效的重要标志，也是推动法律监督高质量发展的重要途径。以不起诉案件行刑反向衔接为例，过去的反向衔接机制运行中，是刑事检察部门作出不起诉决定后，并同步审查是否给予被不起诉人行政处罚、向有关行政主管机关提出检察意见，该项程序设置在实践中容易引发两点问题：一是行政执法专业性强，与刑事检察工作差异较大，导致检察意见的针对性、可落实性易打折扣。二是刑事检察不起诉案件数量大幅攀升，行刑反向衔接办案工作任务繁重、力量不足。不起诉率上升的背后，意味着可能将案件移送行政机关，追究当事人行政法律责任的案件数量大幅攀升，刑事检察部门既要办理刑事案件，又要对大量不起诉案件进行审查、提出检察意见、跟踪督促，办案力量 “捉襟见肘”,容易发生“应移不移”、跟踪督促不及时等问题。

因此，通过调整职能分工，由行政检察部门统筹推进不起诉案件行刑反向衔接与行政违法行为监督，既优化了检察机关的内部职责分工，强化了工作的专业性和部门的关系，减少了检察机关内部的沟通成本，又把不起诉案件反向衔接作为行政检察监督案件线索的重要来源，避免了刑事检察部门和行政检察部门“各自为政”、彼此孤立、割裂履职的问题，实现法律监督整体效能的提升。

2.是新时代行政检察监督制度深化发展的必然结果。根据《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,不起诉案件行刑反向衔接制度运行中，发现行政机关不作为、乱作为问题，是检察机关履行法律监督职能的重要线索来源。此前，检察机关开展行政违法行为监督工作主要是依托行政诉讼监督，即在办理行政诉讼监督案件时，通过“穿透式”监督方法，对行政机关的履职情况进行审查。行政诉讼监督案件数量相对较少，单纯依靠在行政诉讼监督中发现，与全面发挥检察机关的法律监督职能有着较大差距。而随着近年来不起诉率的大幅攀升，在行刑反向衔接中，对不起诉案件，行政机关未按照检察意见内容对被不起诉人作出行政处罚决定，或者作出的行政处罚决定存在违反法律规定的问题，检察机关可以进一步开展行政违法行为监督，制发检察建议督促其纠正。检察机关依托行刑反向衔接机制开展行政违法行为监督，对于推动“四大检察”全面协调充分发展，完善中国特色法律监督体系具有现实意义。（117）

3.检察机关统筹推进不起诉案件行刑反向衔接与行政违法行为监督，是行政权与司法权共同参与社会治理的具体表现。行政执法工作是国家实现社会治理的重要途径，其范围涉及社会各行各业，行政执法机关及具有行政执法权的组织众多。在不起诉案件行刑反向衔接中，对符合行政处罚条件的被不起诉人作出行政处罚，有利于整合刑事司法和行政执法力量，共同推进社会治理。而对行政机关不作为、乱作为的问题，进行开展行政违法行为检察监督，实质上是检察机关通过督促行政机关主动、依法履职，带动自身更好地融入社会治理，进一步推动法治国家、法治政府建设，不仅完善了行刑反向衔接机制的后续部分，更丰富了检察监督的维度，符合新时代检察机关法律监督职能的必然要求和趋势。

三、跟踪督促和跟进监督的侧重点

在不起诉案件行刑反向衔接中，检察机关既然要对行政主管机关的处理活动跟踪督促，并视情跟进监督，那么,实务工作中怎么对二者予以区分，审查时各自的侧重点是什么,需要我们通过探讨予以明确。

1.跟踪督促的审查重点。根据最高检《意见》规定，跟踪督促的对象是“行政主管机关的回复和处理情况”,那么其工作侧重点就是行政主管机关是否按期回复及是否依法处理。对于行政主管机关收到《检察意见书》后没有处理也没有回复的行为，可以归为未按期回复。考虑到行政主管机关未依法处理的行为(包括未对被不起诉人予以处罚但按期向检察机关回复的行为),检察机关在审查后一般要开展行政违法行为监督，那么将此种情形的审查归为跟进监督的审查更为适宜。

因此，在不起诉案件行刑反向衔接工作中，检察机关的跟进监督工作，主要侧重于对行政机关立案情况的监督，以及督促行政主管机关按期回复行政处罚情况 。

一是对行政机关立案监督。《行政处罚法》仅在第54条第2款简单规定了符合立案标准的，行政机关应当及时立案。对行政机关是否立案进行监督，实质上就是检察机关要把握行政机关予以行政处罚立案标准问题。但是现行行政法律规范体系中与行政处罚立案标准、立案条件有关的规定，大多散见于中央各部委就行政处罚程序制定的部门规章或行政规范性文件中。因此，行政处罚的立案标准问题目前尚未统一，这给检察机关行政检察部门开展立案监督带来困难 。

为此，有学者通过对有操作性规定的部门规章进行初步梳理，以提取公因式的方法提出了立案标准的模型：（118）一般而言，有初步证据证明存在违反行政管理法律法规规章的违法行为、行政机关具有管辖权、违法行为在处罚时效内，行政主管机关应当予以立案。立案监督包括监督行政机关有案不立和违法立案两种情形，在跟踪督促中，应侧重于对有案不立的监督。另外，为了确保立案监督的质量和效果，检察机关在不起诉案件行刑反向衔接中，应当从严把握审查标准，确保移送给行政主管机关的案件是应当行政处罚、能够行政处罚的案件，如果对是否需要给予被不起诉人行政处罚难以明确的，应当事前加强与有关部门的沟通联系，凝聚共识，确保移送案件的精准性。

二是关于行政主管机关的回复期限。根据最高检 《 关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第9条规定（119），检察机关制发《检察意见书》,提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见时，应当要求有关行政主管机关2个月以内将处理结果或者办理情况回复检察机关。因情况紧急需要立即处理的，检察机关可以根据实际情况确定回复期限。即检察机关在制发《检察意见书》后，在行政主管机关办理期限届满前(一般应在2个月内，或者《检察意见书》载明的期限内),行政检察人员要通过电话、当面沟通、联络员制度发挥等多种方式，督促行政主管机关按期将处理情况书面回复检察机关。

需要强调的是，《检察意见书》载明的回复期限内，行政主管机关除了回复处理结果外，有时因各种客观原因尚未作出处理决定，回复了办理进展情况，也应视为按期回复。主要原因是，有的行政处罚案件因案情疑难、重大、复杂或者敏感，需要调查核实、调卷或者鉴定，或者需要择机作出处罚决定等等，使得案件无法在2个月内或者《检察意见书》载明的期限内办结。这种情况下，检察机关要督促行政主管机关按期回复办理进展情况，并继续“跟踪督促”,直至行政主管机关依法作出最终的处理决定。

2.跟进监督的审查重点。跟进监督，即行政违法行为检察监督，其重点是监督行政主管机关在对被不起诉人行政处罚时，是否存在违法行使职权或者不行使职权的行为。那么,对于行政主管机关的哪些违法行为，检察机关可以开展监督呢。根据最高检《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》规定，检察机关主要监督超越职权、主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当、不履行或者怠于履行职权6种“行政机关违法行使职权或者不行使职权”的情形。

《行政诉讼法》第70条规定了法院撤销判决的适用情形，包括主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权和明显不当。检察机关在判断行政行为违法性上与行政诉讼略有不同但无本质区别。考虑到司法实践中极少适用“滥用职权”,《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》未将滥用职权作为监督标准，同时整合行政诉讼其他判决类型并结合检察监督实践，增加“不履行或者怠于履行职权”作为监督标准。（120）

简单而言，在不起诉行刑反向案件中，行政主管机关的违法行使职权或者不行使职权的行为一般可为两种：第一种是不作为、慢作为等，主要是行政主管机关未按期回复、未及时依法开展行政处罚行为等，此种情形检察机关较为容易判定，且可归于跟踪督促的范畴；第二种是行政主管机关的行政处罚行为存在违法情形。实践中，第二种情形较为复杂，我们重点对其展开探讨。

应当说，由于行政管理的多样性、复杂性、变动性，不同领域的行政管理法律法规和部门规章，对各自领域的行政处罚行为进行了不同的规范，很难全面梳理、汇总行政处罚行为可能出现的违法情形。因此，我们主要根据《行政处罚法》《治安管理处罚法》等有关法律规定，结合工作实际，就行政处罚工作中一般容易出现的共性违法行为、易发生违法行为的工作环节等进行提炼，供检察机关在开展行政违法行为监督中参考。

一是行政处罚中行政执法人员构成违法。我国《行政处罚法》等法律，对行政处罚案件中的行政执法人员有明确要求，比如，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避等。

因此，这类违法情形主要包括：行政执法人员违反回避规定的；作出行政处罚时少于两名具有执法资格的人员的；行政处罚中调查人员、审查人员系同一人的；初次从事行政处罚决定法制审核人员未取得法律职业资格的，等等。

二是行政处罚中的调查、检查行为违法。根据我国法律规定，对于“公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的”,行政机关“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。因此，在行政处罚中开展调查、检查，是保障处罚结果依法、公正的重要程序和手段。

这类违法情形主要包括：行政执法人员在调查时未出示执法证件的；以非法手段取得证据的；行政机关使用或者损毁查封、扣押的财物的；未对当事人提出的事实、理由和证据进行复核的；未在规定期限内对登记保存的证据作出处理决定的；询问、检查(勘察)笔录未按规定制作(如询问笔录未核对、签单、捺印等),等等。

三是行政处罚中的听证程序违法。行政处罚中的听证制度是一种重要的法律程序，旨在保障当事人的合法权益，确保行政处罚的公正性和合法性。听证制度的核心在于赋予当事人陈述权和申辩权，增强了行政处罚的透明度和公正性。根据我国法律规定，执法单位拟作责令停产停业，吊销许可证或者执照，以及对公民个人处以一千元以上的罚款，对个体工商户处以一万元以上的罚款，对单位处以三万元以上罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有听证的权利，当事人要求听证的，应当按照程序组织听证。

这类违法情形主要包括：符合听证要求，当事人要求听证但未组织听证的；要求当事人承担组织听证的费用的；听证主持人系案件调查人员的，等等。

四是违反行政处罚原则的。我国法律规定了处罚法定、处罚公正公开原则、处罚与违法行为相适应、处罚与教育相结合等原则，要求设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。当然，如果法律、行政法规属于羁束性法律规范，比如，某种或某几种违法行为，行政主管机关行使行政处罚时没有自由裁量权限余地，对于行政主管机关不依法处罚的，检察机关可以采取发出检察建议的方式跟进监督，要求行政机关履职处理。如果属于裁量性规定，则检察机关应当尊重行政机关首次判断权，对于行政机关的回复，在调查核实时应当侧重于行政主管机关的履职，是否依照法律法规规定的程序依法进行。

这类违法情形主要包括：同一违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的；对不满14周岁的未成年人给予行政处罚或者未责令监护人加以管教的；因当事人陈述、申辩而加重处罚的；作出行政处罚时，未责令当事人改正或者限期改正违法行为的，等等。另外，在罚款类行政处罚中，还容易发生以下违法情形，比如，小过重罚的；超额处罚的(比如，税务所罚款额超过2000元，派出所罚款超过500元的);未经批准，执法人员允许延期或者分期缴纳罚款的；罚款机关与收款机构未分离的；违反不得自行收缴罚款的规定，以及当场收缴的罚款未在2日内交至行政机关或者行政机关未在2日内交至指定银行的，等等。

比如 ，N 省 Y 市检察院办理的刘某涉嫌故意伤害相对不起诉行刑反向衔接案。2023年7月2日，刘某因琐事与孟某发生口角并殴打孟某致轻伤二级。2023年10月17日，公安机关以刘某涉嫌故意伤害罪移送检察机关审查起诉。考虑到案发后刘某积极赔偿，并取得孟某谅解，检察机关依法对刘某作出不起诉决定，并将案件移送本院行政检察部门办理。行政检察部门审查后，认为需要对刘某予以行政处罚，遂提出检察意见移送公安机关处理。公安机关依据《治安管理处罚法》第43条第1款规定对刘某处以行政拘留10日、罚款1000元的处罚。

检察机关在跟进监督中发现，根据《治安管理处罚法》第43条第1款规定，故意伤害他人身体的，处以5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款；情节较轻的，处以5日以下拘留或者500元以下罚款。公安机关对刘某的罚款数额超过了法律规定的最高限额，作出的处罚决定适用法律错误。检察机关向公安机关制发检察建议，督促其依法纠正。公安机关撤销原行政处罚决定书，对本案重新作出行政处罚决定，对刘某多缴纳的罚款办理退库手续。

五是行政非诉执行申请违法。行政非诉执行申请在这里指的是，没有强制执行权的行政主管机关作出行政处罚后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，该行政主管机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现。

此类情形主要包括：没有强制执行权的行政主管机关，在行政处罚生效后三个月内未向人民法院申请强制执行的；向法院申请了强制执行，但未在申请执行前10个工作日送达《履行行政处罚决定催告书》的；向法院申请了强制执行，但遗漏申请执行事项的，等等。

另外，实践中行政主管机关在进行行政处罚时，还有一个地方容易发生违法行使职权——适用法律错误。即对于当事人的违法行为给予行政处罚时，行政主管机关作出的处罚决定适用法律错误，包括但不限于应当适用A法却适用了B 法，应当适用A 法的C 条却适用了A 法的D 条，适用了失效的法律，等等。考虑到在前文探讨“检察意见”的内容时，已经明确检察机关在行刑反向衔接中移送案件时，需要在《检察意见书》载明建议行政主管机关依据哪部法律甚至哪个法条对当事人予以处罚。因此，适用法律错误虽然是行政处罚中的普遍现象，但在不起诉案件行刑反向衔接下的行政处罚中，可能较为少见，在此不再赘述。

需要明确的是，在不起诉案件行刑反向衔接中，检察机关跟进监督、开展行政违法监督，重在纠正违法的行政行为，教育公民、法人和其他组织自觉遵守法律，实现“自发秩序”正常运行，全民自觉守法。所以，在行刑反向衔接中，对于行政主管机关作出的行政处罚行为，虽然违反了法定程序，但如果违反的不是作出行政处罚行为的主要程序或者关键程序，不会对当事人实体权益造成影响，只是造成了行政行为程序瑕疵，一般可以不制发书面检察建议，采取口头纠正方式即可，需要制发书面检察建议的，一般也不制发个案检察建议予以监督。

因此，对于行政主管机关以上违法情形，检察机关在跟进监督中，针对行政主管机关能够予以补正或者说明的，以及违法情形不影响当事人实体权利的等情形，既可以以口头方式向行政主管机关提出纠正意见、通过类案检察建议推动解决一类问题，也可以通过制发行政检察白皮书、行政检察年度报告等方式向相关部门通报。总之，“执法瑕疵”不应成为行政违法行为监督的重点。当然，对于违法行为严重，影响当事人实体权利的情形，可依法提出书面检察建议督促其纠正。

另外，检察机关在跟进监督时，要把握好事后监督的原则，不能参与和影响行政行为决策和作出的过程，而应当在行政机关作出处理结果后，从事后的角度对行政行为是否违法进行判断和纠偏。同时也要把握好监督和支持并重的原则，在制发检察建议前，主动与制发对象单位协调沟通，听取制发对象单位的意见，防止因对象错误、行政处罚措施不当等问题导致检察监督无法落实。要努力打造良性互动的关系，推动行政机关主动纠错、自我纠正，实现双赢多赢共赢的格局。

结  语

在我国当前轻罪占比较大的犯罪治理模式下，刑罚领域的“罚当其罪”正在逐渐向行政处罚领域的“罚当其过”演进。其中，在检察环节依法做好不起诉案件行刑反向衔接工作，是实现轻罪出罪后对当事人“罚当其过”, 完善中国特色犯罪治理体系的重要一环，这既赋予了检察机关行政检察部门新的更重的责任和使命，也要求新时代行政检察监督权的行使应当更加全面、规范、精准。因此，作为不起诉案件行刑反向衔接工作中检察权行使的表现形式，检察意见起着基础性、关键性作用，行政违法行为检察监督起着重要的保障作用。

检察机关提出建议给予当事人行政处罚的检察意见，向行政主管机关移送案件时，不仅要正确定位自身法律监督权的属性，也要遵循行政处罚领域的基本原则，弘扬社会主义法治精神。检察机关应在《检察意见书》中通过完整客观地叙述违法事实、量罚情节并释明所依据的法律规范等，体现自身的专业性、权威性，衔接、促进行政主管机关在对当事人作出行政处罚时实现“罚当其过”“过罚相当”的目标。

在提出检察意见后，检察机关应加强与行政主管机关的联系，就案件中的违法事实、证据材料、量罚情节等问题磋商沟通，有效促进形成“行刑”良性互动，共同推进犯罪治理现代化。对于行政主管机关不积极作出行政处罚的，要及时跟踪督促；对于行政主管机关违法行使职权或不行使职权的，检察机关要积极跟进监督，通过制发检察建议等形式督促其依法履职。

当前，不起诉案件行刑反向衔接工作整体处于起步发展阶段，随着我国犯罪治理的深入发展，特别是治罪与治理并重的犯罪治理体系的不断健全，行刑反向衔接工作必将进一步得到理论界、实务界的广泛关注与重视，形成推动这项工作全面、深入发展的良好氛围，进而在维护法律权威、促进法治建设等方面发挥其独特的作用和价值。以上是本人结合工作调研、起草相关文件及办理案件、理论学习等，对不起诉案件行刑反向衔接工作的一些认知和思考，希望借此研究探讨为地方检察人员、行政执法人员进一步加强“两法衔接”工作提供参考。

注释：

（115）参见张相军、张步洪、马睿：《〈关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见〉的理解与适用》,《人民检察》2024年7月第13期。

（116）案件来源最高人民检察院行刑反向衔接典型案例(第二批)案例三.。

（117）参见张相军：《统筹推进行刑双向衔接与行政违法行为监督》,载《人民检察》2023年第11期。

（118）参见商思刚：《行政处罚立案标准的构建与完善》,《中国司法》2022年第11期。

（119）《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第9条规定：“人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见，应当要求有关主管机关自收到检察意见书之日起两个月以内将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院。因情况紧急需要立即处理的，人民检察院可以根据实际情况确定回复期限。”

（120）参见张相军、张步洪、马睿：《〈关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见〉的理解与适用》,《人民检察》2024年7月第13期。

作者 冯孝科